水利部农村饮水安全中心副主任     闫冠宇

      农村饮水安全是事关群众切身利益的重大民生问题，党中央、国务院高度重视，全社会普遍关注，广大群众热切期盼。《全国农村饮水安全工程“十二五”规划》（以下简称《规划》）明确,“十二五”期间，全国将解决2.98亿农村居民（含国有农林场）和11.4万所农村学校（4152万师生）的饮水安全问题，到2015年底基本解决我国农村居民和农村学校师生的饮水安全问题。2011-2013年中央分三年共下达了农村饮水安全工程投资计划1066.67亿元，其中中央投资707亿元，地方投资359.67亿元，预计可解决18812万农村居民和2617万农村学校师生的饮水安全问题。为全面总结农村饮水安全工作取得的成绩和经验，分析存在的问题及原因，研究制定改进工作的政策措施，促进《规划》后期工作又好又快地进行，2013年5-7月，水利部农村水利司和水利部农村饮水安全中心组织开展了开展规划实施中期评估。从中期评估情况看，“十二五”农村饮水安全工程总体进展顺利，中央及地方政府高度重视，把解决农村饮水安全问题作为一项重大民生工程，加强组织领导，狠抓责任落实，加大投资力度，在确保工程质量、安全的前提下，千方百计加快工程进度，项目管理规范，成效显著。2011、2012年连续两年如期完成了农村饮水安全工程建设年度任务，农村饮水安全工作取得了巨大成绩，预计“十二五”末解决农村饮水安全人口2.98亿人的目标任务将超额完成。但另外一个方面，从稽察、审计、专项检查看，一些地区农村饮水安全工程建设管理中仍然存在一些亟待解决的问题。要确保“十二五”规划目标任务如期完成，并全面发挥效益，需要进一步落实农村饮水安全地方行政首长负责制，采取切实有效的措施，确保农村饮水安全工程建得成、用得好、长受益。

      一、《规划》实施情况

     （1）2011-2013年工程建设情况

      2011年国家发展改革委、水利部分四批下达农村饮水安全工程中央预算内投资202亿元（包括10月底下达西南5省支持抗旱的2亿元中央投资），地方配套120.5亿元，解决了5560万农村居民和838万学校师生的饮水安全问题。

      2012年国家发展改革委和水利部分四批共下达农村饮水安全工程建设投资计划431.6亿元，其中，中央资金280亿元，地方配资金151.6亿元，解决了7000万农村居民和师生的饮水安全问题。

      2013年国家发展改革委、水利部于4月下达农村饮水安全工程2013年中央预算内投资计划，总投资324亿元，其中，中央投资225亿元，地方投资99亿元，计划解决5515万农村居民和828万农村学校师生饮水安全问题。据初步统计，2013年上半年，已解决农村饮水安全人口约3400万人。

     （2）建设管理情况

      从中期评估情况来看，从总体来看，各地都很好的执行了工程建设的各项制度，保证了工程建设质量和进度。其中，日供水千吨（或万人）以上的农村饮水安全工程严格实行“四制”（项目法人制、招投标制、监理制、合同制）。各地按照“四制”要求，组建项目法人，负责工程的组织实施与资金管理等方面的工作，分级管理，责任到人。通过招标确定有一定施工经验的专业施工队伍承建，并委托有资质的监理部门和质检部门负责施工监理和质量监督、检测，工程建设单位要严把质量关，实行质量终身负责制，从组织上、制度上提供保障。在资金管理上做到专款专用，严禁截留、挤占和挪用，严格实行报帐制，加大资金监督检查力度，增加资金管理和使用的透明度，发现问题及时纠正。对于小型供水工程，则推广“六制”，即规划建卡制、社会公示制、资金报账制、材料设备集中采购和招投标制、工程监理和受益农户跟班监督制、明确工程管理责任和水价制度。

      各地在实践中积极探索总结符合农村实际情况的建设管理方式。重庆市以“先建机制，再建工程”机制为引导，全面推行了“舆论宣传、技术准备、建立协会、竞争立项、规范建设、协会管理”的“六步工作法”，建前明确建设管理主体、投资构成、工程产权、水价，建中体现“竞标”，建后落实管护责任。以“先建机制，再建工程”为核心内容的六步工作法，作为重庆经验在全国范围内推广。陕西省重点“抓两头、保中间”，突出“取水源头”和“入户龙头”工程建设，保障“中间”输水管网工程质量，并按照“法人负责、企业保证、监理控制、政府监督”的质量保证体系要求，联合厅质监站加大督查力度，确保农村饮水工程质量达标。山东省以县为单位统一设计，统一标准质量，统一招投标，统一检查验收，严把设备材料质量关、施工队伍选择关、工程质量监督关、工程检查验收关“四道关口”，确保工程质量优良，实行工程质量终身责任制。

     （3）运行管理情况

      一是各地以工程产权制度改革为核心推进了农村饮水安全工程管理体制改革。国家补助为主建设的跨村以上工程，组建专业管理单位进行管理，产权归受益群众和单位所有。单村供水工程，归受益群众集体所有，由专人负责运行维护。社会资本为主、国家补助为辅建设的工程，建立股份制企业进行管理。按照“谁投资、谁所有”的原则，组建具有独立法人资格的股份制公司负责工程管理。二是强化工程运行管理，推行三项机制，即建立县级农村饮水安全管理机构、县级工程维修基金和县级水质检测中心。截至2012年底，全国共有2681个农村饮水安全项目县，79%的县成立了县级农村饮水安全工程管理机构；36%的县建立了县级农村饮水安全工程维修养护基金，积累了一定的维修资金，以解决农村饮水安全工程维修养护问题。三是完善工程管理制度，规范管理行为。建立健全供水单位内部管理制度，提高管理水平和服务质量；建立健全内部财务管理制度，加强财务管理，保证资金安全和专款专用。

      如陕西省从理顺管理体制、搞活运行机制入手，落实工程建后运行管理“三个一”的要求。第一个“一”是每县以县级人民政府的名义，出台一个农村饮水工程运行管理办法，明确管理内容和要求，一个办法管到底，解决“没法管”的问题；第二个“一”是每县组建一个县级农村饮水工程管理机构，做到机构、编制、人员、经费、职能“五落实”，一个机构统到底，解决“没人管”的问题；第三个“一”是每县制定一个农村饮水工程维修基金提取和使用制度，由当地财政列支和水费计提两个渠道筹集，逐年积累，专户储存、专账管理、专款专用，一个制度用到底，解决“没钱管”的问题。河南省推广以县为单元建立管理总站、设立运行维修基金和建立水质检测中心三项农村饮水安全保障机制作为农村饮水安全工程运行管理工作的重点。全省成立县级运行专管机构136个，142个县建立了维修基金账户，筹集维修基金7648万元。141个县已制定县级农村供水应急预案，其中，54个县的县级农村供水应急预案已经县级政府正式批复。湖南省物价局联合水利厅出台了《湖南省农村集中供水价格管理试行办法》，对农村集中供水价格进行了规定与说明，较好的规范了农村供水价格的形成和收费的标准，该办法于2013年5月1日起执行。

     （4）优惠政策落实情况

      中央有关用地、用电、税费减免的优惠政策出台后，各地积极贯彻落实执行，有效降低了农村饮水安全工程运行成本。甘肃、浙江、安徽、河北省出台了建设用地管理具体办法，从简化办理手续、落实用地指标等方面予以支持；安徽省还将用地、税收、用电等优惠政策落实情况纳入年度考评范围。宁夏自治区出台了自治区农村饮水安全工程供水用电执行贫困县农业灌排用电价格政策；转发了农村饮水安全工程建设用地有关问题的通知；与自治区国税局商定了农村饮水安全工程水费免税票据的使用，开发了全区统一的农村饮水安全工程免税票据收费系统，正在贺兰县和平罗县试运行，今年将在自治区全面推广运用。重庆市全面落实了农村饮水安全工程用电、用地、税收优惠政策。市物价局以“渝价〔2011〕164号”落实了用电优惠政策，规定农村饮水安全工程供水用电统一改按居民生活用电价格执行。市国土资源和房屋管理局、水利局以“渝国土房管文〔2012〕32号”落实了用地优惠政策。市财政局以“渝财税〔2012〕74号”转发了财政部、国家税务总局关于支持农村饮水安全工程建设运营税收政策的通知。

     （5）主要做法和经验

      1、各级政府高度重视，层层落实责任制并实行目标管理。国家将实施农村饮水安全工程列入社会主义新农村建设的重点内容之一。地方各级政府把农村饮水安全工程建设作为民生工程，摆在各项工作的突出位置，落实责任制并实行目标管理，为工程的顺利实施提供了有力保障。全国各个省、地、县均成立了农村饮水安全工作领导小组，强化了农村饮水安全工程建设管理。很多省将农村饮水安全工作纳入省委省政府向社会承诺要办好的“民生工程”，纳入政府绩效考核，层层签订了目标责任书。

      2、狠抓前期工作，确保工程进度和质量。针对农村饮水安全工程建设点多、面广、量大的特点，各省创新工作方法，提前组织各地开展项目前期工作。在国家投资计划下达后立即分解下达项目投资计划，为加快项目建设赢得了工作主动。同时从严要求项目前期工作：一是要求各地必须按照县级批复的“十二五”规划安排项目。二是要求申报农村饮水安全项目建议计划所有工程必须具备工程初步设计、批文和水源水质化验报告三个条件。三是安排计划实行“三优”，即优先安排水源落实、自筹资金到位、群众反映强烈的项目点。

      3、因地制宜，科学规划，优先发展规模化供水。按照“先急后缓、先重后轻、突出重点、分步实施”的原则，因地制宜的编制项目实施方案。首先以城镇水厂及现有集中供水点为依托，充分发挥现有供水设施的潜能，优先考虑管网延伸工程，其次建设乡镇连片集中供水工程，最后是建单村单户供水工程。合理布局工程方案，优化配置，降低工程造价。在水源水质、水量保证、人口集中地区，新建一批集中连片、上规模的重点骨干供水工程，整村、整乡推进；在居住分散的山区、半山区建设自流自压供水、小水窖、小水井等分散式供水工程。在供水工程建设类型方面，坚持解决饮水安全问题与新农村和小城镇建设相结合，近期与远期相结合，大、中、小、微多种工程相结合，找好水源与水处理相结合，合理确定工程建设规模，因地制宜地制定技术线路，大力发展适度规模的集中供水。平原区人口居住相对集中的地方，建设集中连片的集中供水工程，提高饮水安全保证率。牧区、山区人口居住分散，水源水质超标不能建设集中供水工程的地区，给农牧民配备家用水处理设备，解决饮水安全问题。

      4、创新项目管理，推广用水户全过程参与机制。农村饮水安全工程关系到广大农民群众最关心、最直接的利益，为充分调动受益村民的积极性，多地在工程实施中建立用水户协会全过程参与的工作机制，全过程实现用水户民主参与、民主决策、民主管理和民主监督。工程建设前，充分征求用水户意见；工程建设时，由受益农户选举代表进行跟班监督；工程建成后，对小型供水工程，由村民按照“一事一议”制定管护制度进行自治管理，用水户在民主协商的基础上成立用水合作组织，实行自主管理；对区域集中供水工程，采取专管机构、受益村和用水合作组织管理相结合的办法，成立工程管理委员会进行管理监督。

     （6）存在的主要问题

      从《规划》中期评估，以及相关部门的稽察、审计、专项检查以及媒体监督反映的情况看，当前农村饮水安全工作存在以下问题：一是部分项目前期工作质量不高。二是部分地方建设资金不能及时足额到位。三是部分地方建设管理不到位。四是部分工程质量管理不严格。五是部分项目建后管护不到位。

      二、当前的工作重点

     （1）切实抓好各项前期工作

      各地要充分保证前期工作经费，扎实做好各项前期工作。一要强化水源论证。各地要科学布局供水工程，认真做好工程的水源水量论证和水质检测工作，选择水量充沛、水质优良的可靠水源，防止工程建成后出现水源枯竭、水质不达标等问题。二要确保设计质量。要择优选择有相应资质的勘察设计单位对供水工程进行设计，杜绝设计深度不够、缺项、漏项现象发生。三要严把审批关。各级水利部门要严格审查工程初步设计或实施方案。省级水利部门要加强检查指导，对达不到设计深度要求的要限期整改，对限期整改后仍不达标的，必须追究有关单位和人员责任。

     （2）加强工程建设资金管理

      一要及时分解落实投资计划。各省（自治区、直辖市）要在中央下达投资计划后，及时分解下达到各项目县，并明确地方各级投资数额，确保工程建设资金及时到位。二要及时足额落实地方建设资金。根据地区差异，实行差别化投资标准及补助政策，及时足额落实地方建设资金，确保中央投资发挥最大效益，不能将地方投资转嫁给受益群众。有条件的地方，可采取整合支农资金以及积极引入市场机制、引导社会资本投入等办法，解决地方建设资金不足问题。三要严格项目资金管理。要严格遵守农村饮水安全项目资金管理办法有关规定，实行“专款专用”，严禁截留、挤占、挪用和转移工程建设资金，坚决杜绝工程价款结算、工程建设资金使用不合规现象发生。

     （3）严格项目管理，确保工程质量

      一要严格执行项目建设管理各项规定。所有工程都要严格实行公示，对千吨万人规模以上的农村供水工程，必须严格执行项目法人负责制、招标投标制、建设监理制和合同管理制。对千吨万人以下的供水工程，要充分征求和尊重广大用水户的意见，实行用水户全过程参与，广泛接受用水户的监督。二要严格质量控制。对于农村饮水安全工程建设需要的材料、设备，必须采用集中公开招标采购，严格对进场材料、设备进行质量抽检，管道铺设要严格达到施工规范要求，并进行水压试验等检验。三要严格按规范验收。工程完工后，水利部门要联合有关部门对农村饮水安全工程及时进行竣工验收。对于验收不合格的，必须进行整改，对有关责任人员要进行追责，实行工程建设质量终身负责制。

     （4）创新管理体制和机制，加强工程运行管理

      一要以县为单元，落实农村饮水安全工程管理服务机构。除县级城乡供水一体化全覆盖的地方外，各地原则上应以县为单位，建立农村饮水安全管理服务机构，全面加强农村饮水安全工程运行管理。建立健全供水技术服务体系，建立专业维修队伍，为农村饮水安全工程运行维修提供服务。二要明晰工程产权，落实管护责任。农村饮水安全工程建成后，要按照水利部、财政部《关于深化小型水利工程管理体制改革的指导意见》（水建管[2013]169号）的有关要求，明晰工程产权，落实工程管护主体，完善管理制度，明确管护责任，确保工程长期发挥效益。三要合理确定水价，落实工程维护经费。按照“补偿成本、公平负担”的原则合理确定水价。水费收入低于工程运行成本的地区，要通过财政补贴等方式，加快建立县级农村饮水安全工程维修养护基金，用于工程维修养护和更新改造。四要全面落实各项优惠政策。少数尚未落实用电、用地、税收等优惠政策的地方，要积极向政府领导汇报，尽快予以落实，降低工程运行成本。五要加快推进信息化建设。将农村供水现状、规划执行、资金下达、供水工程建设与运行、体制机制建设等情况全面准确录入到农村饮水安全项目管理信息系统，把信息化建设作为行业管理、项目管理以及日常管理的重要手段。

     （5）强化水质管理，确保供水安全

      饮水水质达标是饮水安全工作的根本要求，要高度重视水质管理，确保供水水质达标。一要完善水质净化处理和消毒设施。各地水利部门要对已建成的千吨万人规模以上水厂进行全面自查，全面配备和完善水质净化消毒设施，凡是没有配备的工程，限期2014年底前整改到位。对新建日供水200立方米或受益人口在2000人以上的集中式供水工程，凡是没有水源水质检验、水质净化功能不齐、无消毒设备的工程，一律不予审批。工程验收时必须出具供水水质检测报告，并邀请卫生等有关部门专家参加，杜绝把供水水质不合格的工程交付使用。二要完善水质净化和消毒设施管理规范。水利部门要督促供水单位建立健全规章制度，并健全工作规程，确保有关设施规范使用。三要加强饮用水水源地保护。划定饮用水源保护区或保护范围，实行严格的水源保护制度，保护饮用水水源。四要加强水质检测和监测，确保水质达标。各地要加快建立县级水质检测中心，加强水质自检和巡检等工作，配合卫生部门做好农村饮水安全工程水质监测工作。